Die Freiheit der Internetdienste

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MIND #1
Grundrecht Internetfreiheit
Inhaltsverzeichnis
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PROPOSITION

Bernd Holznagel/Pascal Schumacher

Kernaussage
Eine Webseite ist kein Rundfunk­programm!‘ So simpel diese Erkenntnis klingt, so wenig hat sie sich bislang durchgesetzt. Es ist an der Zeit, dass die Verfassungsinterpretation anerkennt, dass das Internet eine Zäsur in der Geschichte der Medien markiert, die nicht durch Traditionen überspielt werden darf. Zu sehr unterscheiden sich die Funktionsbedingungen demokratischer Willensbildung im Internet von denen der analogen Welt. Mit der Anerkennung einer Freiheit der Internetdienste kann das Verfassungsrecht endlich im 21. Jahrhundert ankommen. Auf ihrer Grundlage lassen sich spezifische Phänomene des Netzes passgenau erfassen und Lösungen zuführen.

Die Freiheit der Internetdienste

Das Internet treibt die Politik gegenwärtig um wie kaum ein anderes gesellschaftliches Phänomen. Die wirtschaftlichen und sozialen Potentiale des Netzes sind gewaltig – die mit ihm einhergehenden Veränderungen für grundrechtliche Gewährleistungen und unser Demokratieverständnis sind es ebenfalls. Wie dies für den staatlichen Umgang mit Systeminno­ vationen typisch ist, ringt die Politik um eine ausgewogene Balance zwischen Freiheit und Verantwortung für das Gemeinwohl. Mit zahlreichen Initiativen verschiedener Ministerien und der Einrich­ tung der Enquete­Kommission „Internet und digitale Gesellschaft“ räumt die Politik dem Netz einen breiten Platz ein. Im Mittelpunkt steht dabei zunehmend die Eindämmung internetspezifischer Gefahren für den Daten­, Jugend­ oder Urheberschutz. Zudem ist das Internet für die gesellschaftliche Kommunikation so bedeutsam geworden, dass die Teil­ habe aller eine gewichtige politische Aufgabe geworden ist. Die Forde­ rung „Breitband für alle“ wird insbesondere im ländlichen Raum erhoben. Schließlich kann eine Innovation wie das Internet den gesellschaftlichen Nutzen langfristig nur bewahren, wenn sie nachhaltig gestaltet ist. Dieses Ziel ist bedroht, wenn die Dienstequalität von den Netzbetreibern ver­ schlechtert wird. Hieraus resultieren die Forderungen nach verbessertem Verbraucherschutz und der Gewährleistung von Netzneutralität. Wenn die Netzpolitik auf die neuen Herausforderungen adäquat und vorausschauend reagieren will, braucht sie dafür ein konzeptionell abge­ stimmtes Verständnis für die Einordnung der betroffenen Internetdienste. Nur wenn aus verfassungsrechtlicher und ­politischer Sicht klar ist, worin die Besonderheiten und spezifischen Gefährdungen für Internetdienste bestehen, kann der Staat problemadäquate Hand- lungsoptionen entwickeln. Grundrechtlicher Anknüp- fungspunkt für die Dienstelandschaft im Kommuni- kationsraum Internet sind dabei in erster Linie die Gewährleistungen des Art. 5 GG.

Art. 5 GG als zentraler Anknüpfungspunkt für Internetdienste

Art. 5 Abs.1 GG enthält ein System unterschied- licher grundrechtlicher Gewährleistungen. In Satz 1 finden sich Vorgaben für die individuelle Meinungs- äußerungs- und Informationsfreiheit. Das Grund- recht der Meinungsäußerungsfreiheit soll sicherstel- len, dass jeder frei das sagen kann, was er denkt, ohne dass er hierfür nachprüfbare Gründe anführen muss. Es umfasst neben der Wertung auch die mit ihr in Zusammenhang stehende Tatsachenbehauptung, denn sie ist eine Voraussetzung für die Meinungs- bildung. Die mediale Form der Äußerung ist für die Schutzwirkungen des Grundrechts unerheblich. Es gilt für jeden Nutzer, der sich im Internet äußert. Die Informationsfreiheit schützt in engem Zusammen- hang damit das Recht des Einzelnen, sich aus all- gemein zugänglichen Informationen ungehindert zu informieren. Das gilt natürlich auch für die Kommu- nikation im Internet. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verbürgt den Schutz der Massenkommunikation. Die Vorschrift ist dann ein- schlägig, wenn Dienste Kommunikationsinhalte ent- halten, die an die Allgemeinheit, also einen nicht individualisierbaren Empfängerkreis gerichtet sind. Innerhalb der Massenkommunikationsgrundrechte wird nach Presse-, Rundfunk- und Filmfreiheit unterschieden. Diese Unterteilung entstammt einer Zeit, in der Medien in ihrer Erscheinungsform und ihrer Art der Verbreitung deutlich voneinander abgrenz- bar waren. Bei der Presse geht es um die Verbreitung von Druckerzeugnissen, beim Rundfunk um die elektronische Übertragung von Hörfunk und TV und beim Film um die Vorführung eines Bild-Tonträgers.

Mit der Konvergenzentwicklung – der durch die Digitalisierung getriebenen Loslösung der Inhalte von spezifischen technischen Übermittlungsformen – wird diese Grenzziehung jedoch brüchig. Heute werden sowohl Verlage als auch Rundfunkveranstal- ter auch im Internet aktiv und verbreiten dort glei- chermaßen Text-, Audio- und Videoangebote. Dies bereitet der herkömmlichen Abgrenzung anhand der Verbreitungsform Schwierigkeiten. Damit stellt sich die Frage, wie Kommunikationsinhalte, die im Inter- net an einen unbestimmten Personenkreis gerichtet sind, im Kontext der Massenkommunikationsgrund- rechte einzuordnen sind.

Internetdienste als Presse oder Rundfunk?

Die Auseinandersetzung um die verfassungsrechtli- che Einordnung dieser Dienste hat in den letzten Monaten erheblich an Schärfe gewonnen. Dabei geht es nicht um akademische Streitigkeiten. Beide Lager wollen mit der Zuordnung der Onlineangebote zur Presse- bzw. zur Rundfunkfreiheit den Vorrang eines bestimmten Ordnungs- und Regulierungsrahmens er- zwingen. Folge einer Zuordnung der Internetdienste zum Pres- sebegriff sei, so wird z.T. argumentiert, dass diese Angebote unabhängig von öffentlich-rechtlichen (Rundfunk-) Gebühren finanziert werden müssen. Denn für die Presse gelte im Gegensatz zum System des dualen Rundfunks ein Gebot der Privatwirt- schaftlichkeit. Dementsprechend fehle es den Inter- netauftritten der öffentlich-rechtlichen Rundfunkan- stalten, jedenfalls soweit sie Textdienste verbreiten, an der notwendigen verfassungsrechtlichen Legiti- mation. Ansonsten würde eine öffentlich-rechtliche Presse entstehen, die mit der deutschen Verfassungs- tradition nicht in Einklang zu bringen sei. Dem ist kürzlich der ehemalige Präsident des Bundesver- fassungsgerichts Hans-Jürgen Papier in einem Gut- achten für die Konferenz der Gremienvorsitzenden der ARD entgegengetreten. Er ordnet auch die „Internet-Presse“ dem grundgesetzlichen Rundfunk- begriff zu. Da der Internetauftritt der öffentlich-recht- lichen Rundfunkanstalten heute von ihrem Grund- versorgungsauftrag umfasst sei (vgl. §§ 11 a, 11 d RStV), dürften sie sich auch der im Internet üblichen Mittel bedienen, also auch Text-Bild-Seiten verbreiten. Der Grundversorgungsauftrag der Anstalten könne inso- weit „zu einem im Verfassungsrecht angelegten und durch dieses gerechtfertigten Wettbewerbsvorteil bei Internetangeboten“ führen.

Papier kann sich bei der von ihm vorgenommenen Zuordnung an die Allgemeinheit gerichteter Inter- netdienste zum Rundfunkbegriff auf die ganz herr- schende Meinung in Rechtsprechung und juristi- schem Schrifttum berufen. Sie grenzt den Presse- vom Rundfunkbegriff ausschließlich anhand der Verbrei- tungsform (verkörperte vs. unverkörperte, per elektro- nische Schwingungen übertragene Kommunikations- inhalte) ab. Eine Abweichung von diesem Kriterium – so wird argumentiert – würde zu einer Verwässe- rung der notwendigen Abgrenzung führen. Trenn- scharfe Abgrenzungskriterien sind u. a. deswegen so wichtig, weil die Zuordnung eines Dienstes zu Presse oder Rundfunk mit einem unterschiedlichen Ord- nungsrahmen verknüpft ist, der erhebliche Auswir- kungen auf seine Zulässigkeit und Ausgestaltung haben kann. Dies zeigt exemplarisch die bereits erwähnte Diskussion um die Internetangebote der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Allenfalls bei einer bloßen elektronischen Wiedergabe der gedruckten Ausgabe (sog. elektronische Kopie) wird unter dem Gesichtspunkt einer entwicklungsoffenen Grundrechtsinterpretation eine Ausnahme vorge- sehen. Diese Sichtweise ist nicht ohne Kritik geblie- ben. Da hiernach nahezu jede Onlineverbreitung von Kommunikationsinhalten der Rundfunkfreiheit zugeordnet wird, entwickele sich diese zu einer Art „Supergrundrecht“.

In der Tat entsteht damit die Gefahr, dass auch die Ordnungsprinzipien der Rundfunkfreiheit (Schaffung einer positiven Rundfunkordnung, strenge Standards im Hinblick auf den Vielfalts- und Jugendschutz etc.) unbesehen auf das Internet übertragen werden. Zudem ist zu beachten, dass sich bei einer solchen Abgren- zung der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im- mer mehr von seiner einfachgesetzlichen Fassung entfernt. Dieser ist infolge der europäischen Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste im Wesentlichen auf lineare Dienste, also solche, die der Zuschauer „passiv“ empfängt, begrenzt worden. Demgegenüber erfasst der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff bislang nahezu jede Verbreitung von Kommunika- tionsinhalten im Internet, also auch solche mit einem hohen Maß an Interaktivität. Juristische Begriffs- bildungen dienen auch der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit. Bei der jetzt vorgenommenen Ein- teilung können diese Ziele aber nur unzureichend erreicht werden.

Besonderheiten der Internetkommunikation

Schließlich trifft auch die Konstruktion von Rund- funk- und Pressefreiheit als Vorkehrungen gegen die Gefährdungen einer One-to-many-Kommunikation nicht die besonderen Gefährdungslagen bei Internetdiensten.

One-­to-­many­-Kommunikation der Massenmedien

Die Begegnungs- und Versammlungsöffentlichkeit erreicht naturgemäß nur einen limitierten Personen- kreis. Um viele Menschen zu erreichen, musste man herkömmlicherweise seine Nachricht durch Massen- medien, also Rundfunk und Presse, verbreiten. Der Zugang zur demokratischen Öffentlichkeit ist bei der massenmedialen One-to-many-Kommunikation aber stark limitiert und wird zudem durch Gatekeeper kontrolliert. Terrestrische Frequenzen und Kabel- kanäle sind knapp und dürfen nur genutzt werden, wenn hierfür eine Genehmigung vorliegt. Die Kosten für die Programmherstellung sind hoch. Die Gründung einer Tageszeitung ist schwierig. Jedenfalls hat es in der Bundesrepublik über lange Zeit hinweg keinen neuen Marktzutritt gegeben. Die Publikationsentscheidungen werden in einer sol- chen Kommunikationslandschaft insbesondere von Redaktionen und Medieneigentümern getroffen. Funktionseliten aus Staat und Wirtschaft haben hier weitaus größere Einflusspotenziale als das Publikum. Sie können sich über Werbeetats und Public Relations Aufmerksamkeit verschaffen. Zudem haben die Medien- nutzer wenige Möglichkeiten für ein Feedback. Sie verbleiben in einer passiven, konsumierenden Rolle. Unter diesen Bedingungen der Herstellung politi- scher Öffentlichkeit ist das Bundesverfassungsgericht darum besorgt, dass die Möglichkeiten der Gate- keeper zur Beeinflussung individueller und kollek- tiver Willensbildung nicht zu groß werden. Dement- sprechend hat es Vorkehrungen zur Begrenzung von Meinungsmacht und Angebotsvielfalt eingefordert. Zudem gilt es zu verhindern, dass staatliche Einfluss- nahme auf die Gatekeeper überhandnimmt. Rechts- dogmatisch findet diese Sichtweise Ausdruck in der Formel von der Rundfunkfreiheit als einer „dienenden Freiheit“. Die Presse soll, wie es in den Landespresse- gesetzen heißt, eine „öffentliche Aufgabe“ wahrneh- men. Massenmedien werden so verpflichtet, für Mei- nungsvielfalt zu sorgen. Nur so können sich die Bürger umfassend informieren und an der demokra- tischen Willensbildung mitwirken. Zudem gilt der Grundsatz, dass die medialen Gatekeeper staats- und gruppenfern sein müssen. Die Medien dürfen weder dem Staat noch einzelnen gesellschaftlichen Grup- pen oder Unternehmen ausgeliefert werden.

Many-to-many-Kommunikation im Internet

Diese Lage hat sich mit dem Internet grundlegend gewandelt – es löst die Gatekeeper-Rolle zugunsten des Publikums auf.7 Die Knappheit der Übertragungskapazitäten wird überwunden. Jedermann kann ohne großen finanziellen Aufwand publizieren. Die Kom- munikation wandelt sich von einer einseitigen und zentralen zu einer dezentralen und vernetzten Kom- munikation. Wichtige Folge dieser neuen Many-to-many-Kom- munikation ist, dass jetzt auf einer Plattform alle For- men von Öffentlichkeit vereint werden. Die Ange- botsvielfalt erweitert sich. Informationen, die bisher nur auf Anstecktafeln oder Flugblättern zu finden waren, sind nun neben den Angeboten der herkömm- lichen Massenmedien vereint im Internet. Die Ange- botsvielfalt gewinnt auch in qualitativer Hinsicht. Jeder Bürger und jede Gruppe kann ihre Ansichten vertreten und erhält so eine Chance, am Meinungs- streit teilzunehmen. Damit wird es möglich, auch Angebote von Minderheiteninteressen abzubilden, die sich unter dem massenmedialen Öffentlichkeits- modell nicht finanzieren ließen. Des Weiteren verliert der Journalismus sein Mei- nungsbildungsmonopol. Die Redaktionen als filtern- de und prüfende Instanz können umgangen werden. Damit kommt es zu einschneidenden Kontrollverlus- ten der bisherigen Profiteure der massenmedialen Kommunikation. In einem globalen Datennetz ist kaum nachvollziehbar, wie viele Mediennutzer die Information zur Kenntnis nehmen, wer dies tut und mit welchen Motiven. Das Phänomen, dass es immer weniger möglich wird, die öffentliche Diskussion durch eine überschaubare Zahl von Politikern, Juris- ten, Managern und Redakteuren zu steuern, dürfte erhebliche Auswirkung auf die Politik haben. Auch kleine Anbieter können sich im Internet Wort ver- schaffen. Sie streben nach Anerkennung und Auf- merksamkeit, selbst wenn es nichts zu verdienen gibt. In einem solchen Umfeld steuert sich Öffentlich- keit oft nur noch durch Öffentlichkeit. Im Inter- net können die Mediennutzer erstmals effektiv auf die Medienangebote reagieren. Es kommt zu einer Anschlusskommunikation auch zum Journalismus der Massenmedien, die wechselseitig die Aufmerk- samkeit für das jeweilige Angebot erhöhen kann. Dies erklärt, warum die Cyber-Community in den letzten Monaten so viel an politischem Gewicht ge- wonnen hat und in vielen Fällen aus dem Internet heraus Gegenmacht entwickelt werden konnte. Aus dem vorstehend Gesagten folgt, dass die Ord- nungsprinzipien, die das Bundesverfassungsgericht für die Rundfunk- und Pressefreiheit entfaltet hat, nicht unbesehen auf das Internet übertragen werden können. Es besteht hier eben kaum die Gefahr, dass der Staat oder die Privaten sich der wichtigsten Kom- munikatoren bemächtigen. Auch ist derzeit im Inter- net nicht zu befürchten, dass es nur wenige Anbieter gibt, die zudem noch mit marktmächtigen Inhalts- anbietern verflochten sind. Hier haben die Gatekeeper des analogen Zeitalters deutlich an Macht verloren. Zudem bringt das Internet im Vergleich zu Rundfunk und Presse auch qualitativ neuartige Herausforderun- gen für die Herstellung demokratischer Öffentlich- keit mit sich. Über die Vermittlungsfunktion der klassischen Massenmedien hinaus ist das dezentrale Internet prädestiniert für öffentliche Diskussionen. Mittels Kommentarfunktionen, Blogs und Diskus- sionsforen wird es erstmals möglich, in relevanter Breite über öffentlichkeitsrelevante Themen zu disku- tieren. Diese Befunde, die gleichzeitig Schutzbe- gründung und Gefährdungslinien aufzeigen, können über die hergebrachte Dogmatik der Rundfunk- und Pressefreiheit, bei denen es maßgeblich darum geht, die Machtstellung des Kommunikators rechtlich ein- zuhegen, nicht mehr hinreichend abgebildet werden.

"Freiheit der Internetdienste" als Alternative zur klassischen Einordnung

Dies bedeutet natürlich nicht, dass man sich nicht auch im Internetzeitalter um die Herstellung eines freien und chancengerechten Meinungsbildungs- bildungsprozesses sorgen muss. Der Prozess der Her- stellung von demokratischer Öffentlichkeit unterliegt einem fundamentalen Wandel. Dies haben in den letzten Wochen nicht zuletzt die Ergebnisse um WikiLeaks und GuttenPlag Wiki verdeutlicht. Jeder kann nun zu geringen Kosten seine Kommunika- tionsinhalte verbreiten. Hierdurch entsteht eine nur schwierig zu bewältigende Informationsflut. Die her- kömmlichen Akteure in der One-to-many-Kommu- nikation, die Journalisten, fallen für die Qualitätsbe- wertung von Kommunikationsinhalten weitgehend aus. Orientierung geben vor allem Suchmaschinen und Bewertungsplattformen. Sie bestimmen maß- geblich, welche Informationen der Nutzer zur Kennt- nis nimmt. Damit entstehen neue Möglichkeiten, den Prozess der Willensbildung zu manipulieren. Zudem gibt es ein Defizit bei der Bereitstellung journalistisch hochwertiger Inhalte. Bisher waren Geschäftsmodelle, die diese Güter bereitstellen wollten, wenig erfolgreich. Hinzu kommt, dass bei einer Many-to-many-Kom- munikation auf der Kommunikator- und Rezipienten- seite jeweils ein potentiell zahlenmäßig unbegrenzter Personenkreis steht. Aufmerksamkeit als Vorbedin- gung für eine erfolgreiche Kommunikation wird damit zu einem knappen Gut. Häufig ist es der Schnellste, der den Erfolg hat. Durch eine Beschleunigung oder ein Abbremsen des Transports von Kommunika- tionsinhalten kann daher erheblich auf den Mei- nungskampf eingewirkt werden. Damit entstehen neue Gefährdungen für das Gebot der kommunika- tiven Chancengleichheit.

Als Alternative zur traditionellen Einordnung bietet es sich vor diesem Hintergrund an, von der starren Klassifizierung Abstand zu nehmen und Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG als allgemeine Medienfreiheit zu inter- pretieren, die neben Rundfunk und Presse auch die „Freiheit der Internetdienste“ gewährleistet. Diese ist von der Internetzugangsfreiheit zu unterscheiden, die einen breitbandigen Internetzugang für alle sichern soll.

Die Freiheit der Internetdienste ist in den Kontext des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einzupassen. Der Schutz- bereich dieser Freiheit kann sich daher nicht auf die Verbreitung irgendwelcher Daten beziehen. Vielmehr geht es um Kommunikationsinhalte, die an einen unbestimmten Personenkreis verbreitet werden. Von der Presse ist die Internetdienstefreiheit durch ihre elektronische Verbreitungsform abzugrenzen. Allein verkörperte Kommunikationsinhalte sind dem Presse- begriff zuzuordnen; insoweit bleibt alles bei der bewährten Tradition. Ähnlich wie die Rundfunk- und Pressefreiheit sollte auch die Internetdienste- freiheit nicht nur die Herstellung, sondern auch die Verbreitung der Kommunikationsinhalte umfassen.

Als Abgrenzungskriterium zum Rundfunk bietet es sich an, auf die Unterscheidung von linearen und nicht-linearen Diensten abzustellen. Rundfunk ist danach ein linearer Dienst, der zum gleichzeitigen Empfang an einen unbestimmten Personenkreis adressiert ist. Die übrigen Dienste sind als Internet- dienste einzustufen. Diese Unterteilung entspricht dem Vorgehen im europäischen und nationalen Rundfunkrecht. Durch eine solche Unterscheidung könnten der verfassungsrechtliche und der einfach- gesetzliche Rundfunkbegriff wieder angenähert wer- den. Der gleichzeitige Empfang eines Rundfunk- programms stellt dabei sicher, dass dem Angebot potentiell eine besondere Meinungsrelevanz zukommt. Unter die Internetdienstefreiheit würden damit Web- seiten oder auch Blogs fallen, also all die Dienste, die unter dem Schlagwort der elektronischen Presse zusammengefasst werden. Videodienste wie YouTube oder Mediatheken und Mischdienste (Videos und Texte) würden ebenfalls erfasst.

Der Vorteil einer solchen Einteilung bestünde darin, dass die in der Realität vollzogene Ausdifferenzierung bei den Kommunikationsformen nun genauer als bis- her im Verfassungsrecht abgebildet werden könnte. Der Rundfunkbegriff würde an Konturenschärfe gewinnen. Ganz wichtig ist auch, dass eine solche Ausdifferenzierung der Medienfreiheiten es erlauben würde, die verfassungsrechtliche Auslegung auf die Besonderheiten einer Many-to-many-Kommunika- tion im Internet einzustellen. Auf dieser Basis könnte nach neuen Lösungen gesucht werden, die sich an im Presse- oder Rundfunkrecht erprobten Modellen orientieren oder völlige neue Wege gehen.

Gegen diesen Ansatz ließe sich nun vorbringen, dass die bestehende Klassifizierung abschließend sei. Wenn der Weg einer Verfassungsänderung nicht beschritten wird, kann aber an Ansätze im Schrifttum ange- knüpft werden, die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG eine all- gemeine Medienfreiheit verankert sehen, die sich in verschiedene Teilfreiheiten ausdifferenziert. Auftrieb erhält diese Sicht durch Art. 11 GRCh, der in Absatz 2 generell die Medien und ihre Pluralität gewährleis- tet. Da die Grundrechtecharta Teil des europäischen Primärrechts ist, erscheint eine europarechtskon- forme Auslegung von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG möglich. Auf der Basis der jetzigen Entwicklung bietet sich die Anerkennung einer Internetdienstefreiheit an. Wei- terentwicklungen sind bei dieser Auslegung möglich. Dass solche rechtsdogmatischen Innovationen im Grundrechtsbereich durchaus zulässig sind, zeigt die Entwicklung des Computergrundrechts oder des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung.

Schlussfolgerung für die Netzpolitik

Erkennt man eine Freiheit der Internetdienste an, hat dies Folgen für die Ausgestaltung und Begründung von Handlungsoptionen der Netzpolitik. Im Fol- genden sollen beispielhaft einige wichtige Bereiche erörtert werden.

Netzneutralität

Durch neue Netzwerkmanagement-Techniken wird es möglich, gezielt Datenpakete zu blockieren oder zu priorisieren. Offenbar ist auch ihre inhaltliche Mani- pulation und Inspektion nicht ausgeschlossen. Private können sich dann Vorteile im Meinungskampf sichern, wenn sie diese Techniken einsetzen. Soweit dadurch Vielfaltsicherung und kommunikative Grund- versorgung im Internet gefährdet werden, ist der Gesetzgeber zur Gewährleistung der Internetdienste- freiheit aufgerufen, dem im Sinne einer freien und offe- nen Internetkommunikation entgegenzutreten. Denn im Mittelpunkt des Schutzes der Internetdienste- freiheit steht der geistige Meinungsstreit. Beein- flussungen, die auf wirtschaftlichem oder sonstigem Zwang beruhen, sind hiermit nicht zu vereinbaren.

Insgesamt erlaubt es die Internetdienstefreiheit, spe- zifische Phänomene eines neutralen Datentransports deutlich besser zu erfassen als bisher. Bspw. erfasst das Prinzip der Transportfreiheit, das im Kontext der gegenwärtigen Medienfreiheiten keinen breiten Platz eingenommen hatte, im Rahmen der Internetdienste- freiheit nun nicht nur die Blockade, sondern auch eine gezielte Verzögerung und inhaltliche Manipulation eines Datenpakets. Damit wird ein hinreichender Integritäts- bzw. Authentizitätsschutz für an die All- gemeinheit gerichtete Kommunikationsdaten gewähr- leistet. Auf Grundlage der Internetdienstefreiheit ist schließlich zu gewährleisten, dass der Staat sich nicht dieser neuen Techniken bemächtigt, um die Verbrei- tung ihm unliebsamer Meinungen zu behindern oder ihm genehme Meldungen bevorzugt zu verbreiten. Man stelle sich nur vor, dass der Blog der Kanzlerin zukünftig prioritär über das Netz verbreitet wird.

Der aktuelle Regierungsentwurf zur Novellierung des TKG vertraut hierzu im Wesentlichen auf Transpa- renzregeln. Der Verbraucher soll darüber informiert werden, ob der Netzbetreiber sich an die Grundsätze der Netzneutralität hält oder nicht. Da die TK- Regulierung Wettbewerb sichere, könne der Verbrau- cher den ihm genehmen Anbieter aussuchen. Diese Prämisse wird häufig mit dem Hinweis auf die hohen Wechselkosten bestritten. Hier wäre ein Sonderkün- digungsrecht, mit dem der Verbraucher unmittelbar auf eine solche Einschränkung reagieren könnte, hilf- reich. Des Weiteren könnte die Beweislage im Falle der Qualitätsminderung aufseiten der Endkunden verbessert werden, etwa durch eine Beweislastum- kehr. Die Instrumente führen indes nicht weiter, wenn es im Markt keine Auswahl unter verschiede- nen Angeboten gibt. Dann bedarf es weitergehender Regelungen, wie z.B. der Festlegung einer Mindest- qualität für das Netz oder Vorgaben für ein Diskrimi- nierungsverbot, wie wir es aus der amerikanischen Debatte kennen. Innerhalb einer vom Endkunden gewählten Dienstequalität- und Preiskategorie sollten die Kommunikationsinhalte und Dienste mit gleicher Priorität transportiert werden. Hierdurch kann das Gebot der kommunikativen Chancengleichheit ge- währleistet werden. Zudem bietet es sich aus Gründen der kommunikativen Grundversorgung an, hinrei- chende Bandbreiten für einen Best-Effort-Basisdienst zu reservieren.

Orientierung

Orientierung in der Informationsflut des Internets geben vor allem Suchmaschinen. Sie bestimmen maß- geblich, welche Informationen der Nutzer zur Kennt- nis nimmt. Dementsprechend groß sind die Manipu- lationsmöglichkeiten. Da dies zu Vielfaltsverlusten führen kann, ist der Staat aufgerufen, zu beobachten, ob bei der Suche unangemessen diskriminiert wird und ob Gegenmaßnahmen erforderlich sind. Eine sektorspezifische Regulierung für die Navigation gibt es im Internet nicht. Sie ist für ein globales Netz auch kaum vorstellbar. Eine gewisse steuernde Funk- tion übernimmt ein Verhaltenskodex, der von den Suchmaschinenbetreibern in Kraft gesetzt wurde. Zukünftig könnte ein Gütesiegel eingeführt werden, welches die Verlässlichkeit der Informationssuche bewertet. Das Verhalten der Suchmaschinenbetreiber sollte kontinuierlich beobachtet werden. Werden Ma- nipulationen aufgedeckt, ergeben sich aus der Inter- netdienstefreiheit für die staatlichen Stellen zumindest Informationspflichten.

Qualität

Kritiker schreiben dem Internet den Verlust von Kul- turtechniken wie dem Lesen von Büchern und einen Rückgang der Allgemeinbildung gerade im Bereich des Politischen zu. Derzeit ist aber noch nicht abschätzbar, inwiefern diese vor allem in den USA zu beobachtenden Phänomene auch in Deutschland ihren Niederschlag finden. Vieles wird davon abhän- gen, wie das Problem der inhaltlichen Qualität und der Glaubwürdigkeit im Netz gelöst wird. Vielfalt- verluste bei der politischen Kommunikation lassen sich derzeit insbesondere im lokalen und regionalen Bereich feststellen. Hier könnte die finanzielle Förderung von Blogs, Online-Plattformen oder Dis- kussionsforen helfen, um diese Defizite abzubauen. Solche Zuwendungen sind im Rahmen der Internet- dienstefreiheit zulässig, soweit sie meinungsneutral vergeben werden.

Zusammenspiel von Journalismus und Netzgemeinde

Journalisten nehmen auch im Internet eine wichtige Moderatorenrolle ein. Gerade das Beispiel um die Pla- giatsaffäre zu Guttenberg hat gezeigt, wie effektiv ein Zusammenspiel von Journalisten und Netzgemeinde funktionieren kann. Vor diesem Hintergrund sollten zur Ausgestaltung der Internetdienstefreiheit Anreize für eine gute Ausbildung von im Online-Bereich täti- gen Journalisten und Bloggern gesetzt werden. Aus- kunftsrechte nach den Landespressegesetzen könnten z. B. an einen Qualifikationsnachweis gebunden wer- den. Auch Maßnahmen zur Sicherung der Unab- hängigkeit der Journalisten gegenüber wirtschaft- lichen Vorgaben der Verleger sind wünschenswert. Die Ökonomisierung der Medienmärkte erfordert ei- ne neue, intensive Debatte über binnenpluralistische Sicherungen der Medienfreiheiten wie Drittsende- rechte, Programmbeiräte oder auch Redaktionsstatute.

Internet für alle

Ferner sind Anstrengungen erforderlich, möglichst vielen Bürgern Zugang zur Internetöffentlichkeit zu ermöglichen. Es gehört zu den Voraussetzungen einer funktionierenden demokratischen Öffentlich- keit, dass die Vermittlungsleistung der Medien mög- lichst überall in Anspruch genommen werden kann. Dieses Anliegen spiegelt sich im verfassungsrecht- lich abgesicherten Konzept einer flächendeckenden Grundversorgung wider (Art. 87 f. Abs. 1 GG). Der Bund hat mit seiner Breitbandstrategie ambitionierte Ziele formuliert und mit zahlreichen neuen Instru- menten wie dem Breitbandatlas, der Versteigerung neuer Funkfrequenzen und Förderprogrammen den Ausbau der Netze konsequent vorangetrieben. Inwie- fern die Universaldienstleistungskonzeption des Tele- kommunikationsrechts um das Ziel der flächende- ckenden Versorgung mit Breitbandinternet erweitert werden soll, wird derzeit breit diskutiert. Beachtlich sind die Initiativen vieler Gemeinden, eigene Netze aufzubauen, um so die Versorgung ihrer Bürger zu verbessern.

Gemeinsames Kooperationsgremium Bund/Länder

Angesichts der Medienkonvergenz stellt sich schließ- lich für die Netzpolitik die Frage nach einer institu- tionellen Neuordnung ihrer Aufsichtsstrukturen. Die Zersplitterung zwischen den verschiedenen Behör- den des Bundes und der Länder im Informations- und Kommunikationsbereich wird bereits seit langem kritisiert. Eine Single-Regulator-Lösung nach britischem Vorbild ist in Deutschland nur im Wege einer Verfassungsänderung möglich. Als Alternative kommt folglich nur die Schaffung transparenter Kooperationsmechanismen zwischen Bund und den Ländern in Betracht. Es ist daher zu erwägen, für Bereiche der Netzpolitik, die (wie die Netzneutralität) gleichermaßen telekommunikations- und pluralitäts- rechtliche Fragestellungen betreffen, ein Gremium zu gründen, in dem die Arbeitsgemeinschaft der Lan- desmedienanstalten (ALM) und die Bundesnetz- agentur zum regelmäßigen Austausch und zur Koor- dination verpflichtet werden.

Fazit

Mit der Anerkennung einer Freiheit der Internet- dienste können Verfassungsrecht und -politik im 21.Jahrhundert ankommen. Die damit einhergehen- de Begriffsbildung dient der Schaffung von Rechts- sicherheit, und sie begegnet einer am Realbereich der Verfassungsnorm vorbeigehenden Überdehnung des Rundfunkbegriffs. Die Verästelungen der herkömm- lichen Dogmatik der Rundfunkfreiheit werden z.B. von der jetzigen Generation der Jurastudenten, soweit sie sich jedenfalls auf das Internet bezieht, als anti- quiert betrachtet. Darüber hinaus lassen sich auf diese Weise auch Schutzlücken der gegenwärtigen Verfassungsdogma- tik schließen. So hat die Analyse der Bedingungen und Gefährdungen von Internetkommunikation ge- zeigt, dass diese über die hergebrachte Dogmatik der Rundfunk- und Pressefreiheit nicht mehr hinrei- chend abgebildet werden können. Zu sehr unterschei- den sich die Funktionsbedingungen demokratischer Willensbildung im Many-to-many-Kommunikations- raum Internet von denen der analogen Welt. Mit der Internetdienstefreiheit lassen sich demgegenüber spe- zifische Phänomene der Netzwelt passgenau erfassen. So hat z. B. die Sicherung eines neutralen Transports von Kommunikationsinhalten und diensten im Kon- text der Rundfunkfreiheit nur eine untergeordnete Rolle gespielt. Auf dieser Grundlage können rechts- politische Lösungskonzeptionen erarbeitet und besser auf die Besonderheiten des Netzes eingestellt werden.

Da mit der Zuordnung von Diensten zum jeweiligen Kommunikationsgrundrecht auch immer ein Ord- nungsmodell verknüpft wird, erlaubt die Anerkennung einer Internetdienstefreiheit schließlich auch, die Aktivitäten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und anderer öffentlicher Anbieter im Internet auf eine neue Legitimationsgrundlage zu stellen. Bestrebun- gen, die Rundfunkanstalten durch eine Zuordnung ihrer Dienste zur (privatwirtschaftlich organisierten) Presse aus dem Internet zu verdrängen, kann so auch auf lange Sicht effektiv begegnet werden.